“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出已有兩年，但國家尚未就房屋養(yǎng)老金資金主要來源和用途、管理模式、增值運作機制等提出明確的實施方案或指導(dǎo)意見。為了在制度建設(shè)初期探索出一些可操作、可復(fù)制的經(jīng)驗路徑，住建部近日透露，上海等22個城市正在試點。
“研究建立房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險制度，構(gòu)建全生命周期房屋安全管理長效機制。目前，上海等22個城市正在試點。特別說一下房屋養(yǎng)老金，個人賬戶通過繳納住宅專項維修資金已經(jīng)有了，試點的重點是政府把公共賬戶建立起來。”住建部副部長董建國近日在國新辦新聞發(fā)布會上表示。
華中師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院副院長陳淑云是較早參與“房屋養(yǎng)老金制度”課題研究的專家之一。她對第一財經(jīng)記者介紹，2022年某地自建房倒塌事故發(fā)生后，房屋安全管理成為社會關(guān)注的重要問題，居住安全治理朝著“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)型。隨后，房屋體檢、房屋養(yǎng)老金、房屋保險三項制度首次被提出，以期建立具有中國特色的房屋安全管理長效機制。
房屋安全管理三項制度中，房屋養(yǎng)老金制度為房屋定期體檢、房屋安全保險提供穩(wěn)定資金保障作用。陳淑云認(rèn)為，房屋養(yǎng)老金是一項有中國特色的新制度，由政府主導(dǎo)的公共賬戶起兜底作用。從境外房屋維護(hù)資金制度和實踐來看，在新加坡、日本及歐美多國，政府均不直接參與房屋維修資金的籌集、使用等具體事務(wù)，以間接監(jiān)管和協(xié)助為主。
當(dāng)下，業(yè)界爭論的焦點問題包括：房屋養(yǎng)老金和住宅專項維修資金的關(guān)系是什么？是否會增加業(yè)主個人負(fù)擔(dān)？公共賬戶的錢從何而來？如何讓房屋養(yǎng)老金實現(xiàn)保值增值，并讓業(yè)主從中產(chǎn)生“獲得感”？
陳淑云也表示：“我國的房屋養(yǎng)老金還處于試點探索階段。地方試點過程中，估計會面臨一些爭議，但整個制度的價值取向是為了筑牢房屋居住安全底線。”
多地維修資金改革先行一步
2022年4月某地自建房倒塌事故發(fā)生后，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國自建房安全專項整治工作方案》，指出“完善房屋質(zhì)量安全強制性標(biāo)準(zhǔn)，研究建立房屋定期體檢、房屋養(yǎng)老金和房屋質(zhì)量保險等制度”。
而在“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出之前，“住宅專項維修資金”往往被稱為房屋的“養(yǎng)老金”。
住宅專項維修資金是住宅共用部位和共用設(shè)施設(shè)備維修和正常使用的重要保障。我國《物權(quán)法》《民法典》以及《物業(yè)管理條例》均對由業(yè)主籌集的維修資金相關(guān)制度進(jìn)行了規(guī)定。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部也陸續(xù)發(fā)布規(guī)章，系統(tǒng)規(guī)范了住宅專項維修資金的籌集、使用、管理等。
多地維修資金制度建立于上世紀(jì)九十年代。二十多年來，該制度為解決住宅的維修改造，保障業(yè)主的居住安全發(fā)揮了重要作用，但該制度也存在支取使用不便、補建續(xù)籌落實難、監(jiān)管不透明等“天然不足”。隨著超過30年房齡的住宅數(shù)量增加，尤其是原本可能沒有維修資金的自建房、房改房等住房房齡增加，房屋維修資金難以覆蓋所有維修和更新需求，該制度的缺陷逐步放大。
上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長嚴(yán)榮等今年在《中國房地產(chǎn)金融》發(fā)表的一篇文章中提出，目前，全國住宅專項維修資金結(jié)余超過1萬億元，上海、北京、杭州等城市結(jié)余超過百億元，但累計使用資金僅占累計歸集資金的10%左右，成都和深圳分別約為4%和5%，大量資金沉淀未有效利用，且單項使用率不均。
在“房屋養(yǎng)老金”概念被正式提出之前，近年來，一些省市已啟動住宅專項維修資金管理改革的試點。
其中，杭州、寧波、嘉興、成都、無錫等地在電梯維修、建筑外墻防護(hù)、老舊房屋改造等領(lǐng)域開展保險試點，探索以政府購買服務(wù)、引入商業(yè)保險等方式構(gòu)建多方參與的房屋保險機制。
部分城市在住宅專項維修資金管理改革中，還試圖通過統(tǒng)籌增值收益的方式，解決應(yīng)急維修問題，規(guī)避“三分之二”表決。
按照規(guī)定，使用房屋專項維修經(jīng)費，需通過“雙三分之二”的業(yè)主表決：即專有部分占建筑物總面積的業(yè)主達(dá)到2/3以上、同意使用的業(yè)主人數(shù)占總?cè)藬?shù)的2/3以上。
去年，濟(jì)南市住建局發(fā)布的《濟(jì)南市住宅專項維修資金管理辦法（征求意見稿）》中提出，維修資金設(shè)立公共賬戶，業(yè)主公共收入用于補充維修資金的，業(yè)主委員會制定公共收入補充維修資金劃轉(zhuǎn)方案，并組織召開業(yè)主大會依法表決。
這些地方性做法雖然取得一定成效，但仍缺乏上位法依據(jù)。
成都市城市建設(shè)發(fā)展研究院副院長馮波對記者分析說，住宅專項維修資金側(cè)重于“公平”，兼顧“效率”。由于“雙三分之二”表決耗時長，在緊急情況下，難以及時使用，一些城市制定了緊急情況下使用住宅專項維修資金有關(guān)政策措施。然而，在上位法未作出調(diào)整前，若在非緊急情況下突破“雙三分之二”表決，在不滿足“雙三分之二”表決同意的情況下使用專項維修金，可能面臨違法違規(guī)風(fēng)險。
陳淑云進(jìn)一步表示，依據(jù)《物權(quán)法》，住宅專項維修資金與房屋產(chǎn)權(quán)捆綁，歸屬業(yè)主個人所有。后來頒布的《民法典》盡管對住宅專項維修資金作出補充解釋，將其由“資金”身份轉(zhuǎn)化為“基金”，歸“共同所有”，但“三分之二”表決，仍制約維修資金正常使用。
“建立房屋養(yǎng)老金制度之后，我們引入了政府公共賬戶的概念，就是希望從法理化和常態(tài)化的角度，讓‘保基本’的維修資金，不再需要業(yè)主表決就能被使用、被購買保險。此外，公共賬戶的設(shè)立也確保了房屋維修可以進(jìn)行計劃性的事先安排，而非只是緊急籌措。”陳淑云說。
上海師范大學(xué)房地產(chǎn)與城市發(fā)展研究中心主任崔光燦持相近看法。他告訴記者，房屋養(yǎng)老金設(shè)立了公共賬戶，意味著后續(xù)可以在不動用個人賬戶的背景下，可能不需要經(jīng)業(yè)主投票表決，就能合法使用維修資金，維修資金的使用效率更高。此外，房屋養(yǎng)老金公共賬戶的資金來源更廣泛，資金籌集的可持續(xù)性更強，使用更加高效。
中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會房地產(chǎn)專委會主任王業(yè)強認(rèn)為，理想狀態(tài)下，房屋體檢、養(yǎng)老金、保險三項制度相互聯(lián)系、互為銜接，目的就是為了給房屋提供全生命周期安全保障。
他對記者提出設(shè)想：給房屋做體檢是第一步，通過體檢發(fā)現(xiàn)問題和房屋潛在的風(fēng)險隱患，定期體檢制度為排查房屋安全隱患提供了基礎(chǔ)保障。發(fā)現(xiàn)問題后，可通過物業(yè)費、維修基金、房屋養(yǎng)老金三位一體的“養(yǎng)老體系”，實現(xiàn)“小修小補、大修大補”。通常來說，養(yǎng)老金可以解決大部分問題，如果樓棟存在較大風(fēng)險，就需要動用保險資金。給房屋上保險，就是要借助保險的市場化作用，為房屋使用安全責(zé)任人提供巡查、檢測、監(jiān)測、賠付服務(wù)，降低房屋安全風(fēng)險。
“養(yǎng)老金”錢從哪來
嚴(yán)榮等在前述文章中提出，借鑒居民養(yǎng)老金制度，房屋養(yǎng)老金制度應(yīng)該覆蓋城鄉(xiāng)房屋。但鑒于農(nóng)村和城鎮(zhèn)非居住房屋有其特殊性，因此房屋養(yǎng)老金可先覆蓋城鎮(zhèn)居住類房屋試點，待制度成熟后探索擴(kuò)大范圍。
具體來說，農(nóng)村房屋屬性混雜，土地性質(zhì)特殊，且尚未建立相關(guān)維修資金制度，全面覆蓋會大幅增加房屋養(yǎng)老金制度推進(jìn)難度。而城鎮(zhèn)居住類房屋作為城市公共安全的重要組成部分，其產(chǎn)權(quán)主體相對明晰，相關(guān)維修責(zé)任和資金明確。
中央財經(jīng)大學(xué)教授、法學(xué)院院長尹飛24日刊發(fā)的一篇評論文章也提出，目前制度設(shè)計中涉及的房屋養(yǎng)老金，僅限于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、以區(qū)分建筑物形式存在的住房。
房屋養(yǎng)老金的資金來源和管理也可以參照居民養(yǎng)老金。馮波說，房屋養(yǎng)老金要堅持“個人+政府+社會+企業(yè)”多渠道籌集，并根據(jù)不同籌資渠道，分賬戶管理，最終實現(xiàn)“多層次、多支柱、可持續(xù)”。
其中，個人繳納專項維修金進(jìn)入房屋養(yǎng)老金的個人賬戶，探索通過抽取一定比例的土地出讓金及地方國企、平臺公司盈余，繳入房屋養(yǎng)老金政府公共賬戶。同時，鼓勵社會、企業(yè)和個人通過捐贈等方式繳存房屋養(yǎng)老金政府公共賬戶，鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或物業(yè)公司對特定項目或小區(qū)，通過捐贈等方式補充房屋養(yǎng)老金，以提升企業(yè)形象和美譽度，增加客戶黏性。
在多主體共同參與的背景下，籌集房屋養(yǎng)老金，對業(yè)主和地方財政影響幾何？
尹飛表示，房屋養(yǎng)老金需要個人承擔(dān)的，也就是個人賬戶部分，實際上就是現(xiàn)行的住房專項維修資金，這部分款項，依據(jù)《民法典》本應(yīng)由業(yè)主承擔(dān)；按照目前的制度設(shè)計，在購買商品房或者房改房時業(yè)主就已經(jīng)預(yù)繳過。
也就是說，房屋養(yǎng)老金制度建設(shè)的重點是公共賬戶，不會增加群眾負(fù)擔(dān)。
住建部日前明確，房屋養(yǎng)老金試點階段，重點是把公共賬戶建立起來。
公共賬戶資金是保障社會公共安全和房屋基本安全的資金，用于房屋定期體檢以及個人賬戶資金適用范圍以外出于公共安全目的的維修，具有社會共濟(jì)作用，也被業(yè)界主流觀點視為房屋養(yǎng)老金的“第一支柱”。
第一財經(jīng)了解到，目前，公共賬戶的資金來源、使用范圍、增值方式和管理主體，并沒有做統(tǒng)一的官方說明，試點地區(qū)自行探索。
“按一定比例計提項目土地出讓金，維修資金的增值收益、財政補貼、創(chuàng)設(shè)配套金融產(chǎn)品等，都是房屋養(yǎng)老金公共賬戶資金來源的重要方向。”王業(yè)強說。但他同時提出，改革是有成本和代價的。土地出讓金下降必然會對房屋養(yǎng)老金公共賬戶的資金來源產(chǎn)生一定的影響。
馮波則認(rèn)為，雖然房地產(chǎn)市場仍處在調(diào)整期，但長期來看仍有很大的潛力和空間。在官方?jīng)]有明確（公共賬戶）資金渠道的背景下，“抽取一定比例土地出讓金進(jìn)入公共賬戶”具有較強的實操性，也符合“取之于房、用之于房”的要求。此外，抽取部分土地出讓金納入公共賬戶，實現(xiàn)前期開發(fā)與后期房屋使用成本聯(lián)動，地價越高，交存的房屋養(yǎng)老金也越高，也有利于平衡房價中的地價因素和房屋長期使用的成本。
“當(dāng)然，抽取的比例一定要科學(xué)合理，既要著眼當(dāng)前，又要謀劃未來。比例過高，影響地方財政收入；比例過低，則難以滿足后期房屋安全使用需要。”馮波補充說。
如何合理地抽取土地出讓金？嚴(yán)榮等在前述文章中提出了兩個思路：一是直接在現(xiàn)有的土地出讓凈收益中增加房屋養(yǎng)老金資金支出科目；二是在大的支出科目中規(guī)定計提不少于2%的房屋養(yǎng)老資金。以上海為例，初步測算全量房屋體檢一次，包括全量排查和部分檢測鑒定，費用約41億元，約占近五年平均土地出讓收入的1.8%。
該文章認(rèn)為，雖然目前我國土地出讓收入呈下降趨勢，但房屋體檢具有周期性，分?jǐn)偟矫磕甑馁Y金需求大大減少。老舊小區(qū)改造資金補充到公共賬戶，既能兼顧按需立項，同時也有利于更新成果的后期維護(hù)。
不過，陳淑云表示，將老舊小區(qū)改造資金、保障性住房建設(shè)資金、公積金增值收益等各類涉房資金，均與公共賬戶打通，存在業(yè)界爭議也有實施難點。“一方面，老舊小區(qū)改造資金與房屋養(yǎng)老金用途有一定重疊之處；當(dāng)保障房建設(shè)達(dá)到一定體量，也能省出一筆資金。如果將這些涉房資金均納入公共賬戶，可以一定程度上避免土地出讓收入減少的影響。但另一方面，這些資金如何歸集？誰來管理？如何保值、增值？這些問題都懸而待解。”
“公共賬戶管理亟待明確。”馮波說，房屋養(yǎng)老金作為一種新生事物，其中的政府公共賬戶該怎么建、怎么管、涉及的范圍有多大（如能否設(shè)立某一個小區(qū)、某個物業(yè)區(qū)劃或片區(qū)的政府公共賬戶），都需要進(jìn)一步明確。
王業(yè)強認(rèn)為，房屋養(yǎng)老金是一項有中國特色的制度創(chuàng)新，三項制度核心是房屋養(yǎng)老金制度。目前，房屋養(yǎng)老基金的投資管理模式還待探索。
因此，在他看來，要加強房屋養(yǎng)老金管理機構(gòu)建設(shè)，設(shè)立專門的房屋養(yǎng)老金管理機構(gòu)，具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)房屋養(yǎng)老金公共賬戶和個人賬戶的歸集、使用、管理與監(jiān)督工作。同時，要加強資金的保值增值，借鑒社保基金投資運營管理經(jīng)驗，委托專業(yè)機構(gòu)投資運營房屋養(yǎng)老金存量資金，提高房屋養(yǎng)老金增值收益水平。

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