從市轄區數量變化看新型城鎮化發展

縣城變市轄區，多個城市進入“無縣時代”……隨著城鎮化水平不斷提升和各中心城市迅速發展，中國市轄區數量發生了明顯變化。有關機構的統計顯示，到2021年末，全國共有市轄區數量977個，比2011年增加120個。

　　市轄區數量變化說明了什么？哪些地方在增加？哪些地方在減少？

　　10年間撤149個縣、增120個市轄區

不少在外工作的人發現，老家所在的“縣”成了市里的一個“區”，家人也從“縣城人”變成了“城市人”。縣變區，給當地帶來什么？

位于渤海灣南岸、黃河三角洲腹地的山東省濱州市沾化區，被稱為“中國冬棗之鄉”，是全國種植面積最大、產量最高、品質最優的冬棗主產區。2014年，沾化撤縣設區。記者了解到，撤縣設區后，雖然版圖面積不變，但沾化的土地資源優勢得到了更大發揮，為承接環渤海經濟圈、京津冀協同發展區功能以及實現城市間優勢互補提供了有力支撐。同時，沾化的各項產業發展深度融入濱州市發展總體布局，對加快產業轉型升級、推動區域聯動發展起到了重要作用。

目前，沾化區城鎮化率達到53.3%，建成了大福源商場、市民活動中心、工人文化宮、沾化大劇院等各類公共基礎設施，改造了120個老舊小區和11個城中村，城市功能逐步完善。

沾化區是中國眾多撤縣設區的市轄區之一。民政部數據顯示，2011年至2021年，全國共撤銷了149個縣，增加了120個市轄區。中國社科院城市發展與環境研究中心主任牛鳳瑞對本報記者說：“我國10年間市轄區增加120個，是中心城市經濟社會快速發展的客觀要求，為中心城市發展提供了更大空間。同時也是整體城市化水平提升的表現。”

撤縣設區，哪些地方步子快？看省份，廣東省以65個市轄區位列全國第一，遼寧59個緊隨其后；看變化，近10年來，河北省增加了13個市轄區，廣東省和四川省均增加了11個，黑龍江省減少了10個。

其中，廣東省的市轄區不僅總量多，而且增長快。這背后是廣東較高的城鎮化水平和較高的經濟發展水平。2021年，廣東省城鎮人口達到9466萬人，位居全國第一。其中，珠三角9市城鎮人口約占全省的73%。珠三角地區曾擁有多個經濟強縣，后經過撤縣設區，成為全國百強區，例如廣東天河區、深圳南山區、深圳福田區等。同時，廣東擁有深圳和廣州2個超大城市，即城區常住人口超1000萬人，以及佛山和東莞2座特大城市，即城區常住人口500萬-1000萬人。

再看黑龍江省。東北地區城鎮化水平一直較高，2011年，黑龍江以64個市轄區數量一度位居全國首位。但近年來，隨著省內人口流動，市轄區人口也相應減少，不少區只有10多萬甚至不到10萬人口。2014年，在哈爾濱下轄的縣級市雙城撤市設區后，黑龍江的市轄區數量達到65個。2019年，根據《國務院關于同意黑龍江省調整伊春市部分行政區劃的批復》，撤銷了15個市轄區，黑龍江省市轄區數量降至54個。

　　撤縣設區潮逐漸退去

北京設密云區、延慶區，上海設崇明區，廣州設增城區、從化區，杭州將百強縣富陽納入市區，成都將雙流縣、郫縣和新津縣設為區……在過去一段時間里，撤縣設區風潮迭起。

為何要撤縣設區？牛鳳瑞說，規模越大、知名度越高的城市，往往資源配置能力越強，因此增加市轄區數量對城市來說有現實利益，也就有較強的動力。目前，北上廣深四大一線城市以及天津、南京、武漢、廈門、佛山等二線城市都已進入“無縣時代”，不少三四線城市通過撤縣設區做大中心城市平臺。

但撤縣設區也存在一些問題。牛鳳瑞說：“撤縣設區經過相應報批程序即可完成，但這不等同于其積極效應得到了發揮。”實踐中，應讓中心城市和周邊地區合理分工協作、錯位發展，充分發揮中心城市的帶動作用。

具體到某一地，是否宜撤縣設區需要具體分析。牛鳳瑞表示，一些城市中心城區輻射能力較強、人口規模較大，但本身發展空間較狹小，把一些縣、縣級市改區是合適選擇。相比之下，在一些三四線城市，距離較遠的縣與市區聯系并不緊密，如果改成區，對城市發展的作用很小。“很多能源型城市市轄區范圍較廣、人口密度較低，這些城市市轄區多，需要適當收縮。瘦身強體，有利于提升城市集聚度，減少管理成本和行政成本，提升公共服務效率和水平。另一方面，瘦身強體也存在一些難度。尤其是一些城市年輕人外流、留守老人較多，需要加大財政投入，但這些城市的公共財力又較薄弱。因此，需要一個循序漸進的過程。”他說。

去年印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》明確提出，要“嚴格控制撤縣建市設區”。專家指出，“嚴格控制”表明了接下來國家對撤縣建市設區的態度，撤縣設區潮已經退去。這不僅意味著數量上的控制，更意味著質量上的控制，未來將更多從生產結構、勞動力結構、與主城區的經濟緊密度等多重維度對撤縣建市設區進行考量。

　　實現城鄉融合發展

截至2021年底，中國城鎮化率已提升至64.7%。與此同時，中國城鎮居民可支配收入從2012年的24565元增長到2021年的47412元，翻了近一倍。超1億農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶目標順利實現，85.8%隨遷子女在流入地區能接受義務教育，城市落戶門檻大幅降低。

伴隨城鎮化率提高，城鎮化空間格局持續優化。目前，支持區域發展走向均衡化“兩橫三縱”城鎮化戰略格局基本形成，京津冀、長三角和珠三角三大城市群的國際競爭能力顯著增強，中西部的成渝城市群已成為推動區域協調發展的第四個重要增長極。積極培育現代化都市圈的工作部署在穩步推進，中心城市輻射帶動作用持續增強，也新設了一批中心城市，城市數量已增至687個。

但目前城鎮化仍面臨不平衡不充分的問題。從近10年市轄區數量的變化中可以看出，東部經濟發達省份，城鎮化水平更高、城市發展質量更佳，而東北及西部一些地區則相對滯后，特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。

專家認為，隨著“撤縣設區”的減少，今后應更加注重如何充分發揮中心城市的輻射帶動作用。一方面，中心城市和城市群之外的地區，人口和土地等要素應能“流得出”；另一方面，流出的要素應在中心城市和城市群地區“留得住”。商務部研究院區域經濟合作中心主任張建平認為，實現區域協調發展、推進城鎮化高質量發展，需要中心城市充分發揮集聚效應，更好帶動周邊中小城市和縣域發展，形成人口、產業更加協調的發展格局。此外，近年來頻繁提及的“省域副中心城市”同樣具備較強的帶動能力，不僅能提升省會城市的發展品質，也能帶動縣域經濟發展。

　　新型城鎮化主要特征是以人為核心。張建平表示：“未來要讓城鄉人口布局更協調，讓鄉村振興與新型城鎮化同步發展，實現城鄉融合發展。”

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